对美国救市法案之评价及其对我国之启示

一、问题之提出

自2008年9月以来,美国次级债危机的延伸使得其金融市场动荡进一步恶化:美林集团被美国银行收购、房利美和房地美被政府接管、雷曼兄弟破产、美国国际集团被政府接管、华盛顿互惠银行倒闭和信用市场冻结等一连串的事件说明次贷危机已恶化为美国百年以来最严重的金融危机。为恢复投资者信心、遏制市场恐慌蔓延, 10月3日,在经历了一波三折之后,美国总统小布什如愿地签署了经国会参众两院表决通过的《紧急经济稳定法案》(Emergency EconomicstabilizationActof2008,后文简称“《法案》”)①。2008年9月19日,迫于危机的压力,美国财政部提出了旨在稳定金融市场、增加市场流动性的“问题资产救助计划”(Troubled Asset Relief Program,TARP),该计划获得布什政府支持并提交国会表决。实质上,这一计划就是最终法案的核心。从表象上看,计划的目的是为了解救金融机构,避免“多米诺骨牌”式破产和系统危机,但其本质还是为了挽救市场信心和促进信贷市场乃至整体经济的复苏。9月28日,在国会辩论中,这一方案被更名为“紧急经济稳定法案”,其意在于阐明救助计划的实质就是稳定经济,促进美国经济的增长,避免全面衰退。为了使各利益团体对救助形成共识,救助范围从局部上升到整体,救助内容从不良资产购买扩展至货币市场稳定、房屋所有者救助、救助监督机制建立、行政补偿与公司管理、纳税人利益保护、与外国央行的合作与协调等多个层面。9月29日,在原《法案》遭到众议院否决后,为获得更多的支持,《法案》增加了两个方面的内容:其一是能源改进延长法案,并延长了多项税务豁免和最低税负制优惠等的期限,其涉及新能源、高科技、环保、汽车等多个行业;其二是暂时将联邦存款保险公司和美国信用合作社管理局提供的存款保险上限由原来的10万美元提升至25万美元,直至2009年12月31日止,以增加对存款人利益的保护。同时,授权上述存款保险机构可无限额向财政借款。《法案》一经出台便引发了实务界与理论界的多种讨论,其主要涉及一些基本性问题,即这一法案是否能产生预期的效果?达到信心重构应具有什么样的条件?居安思危,中国应吸取什么样的经验?无论如何言之,客观公正地评价法案对于我国来说具有重大的理论与实践意义。

一、对2008年美国《紧急经济稳定法案》之评价

(一)积极的方面:金融安全角度的思考

危机发生之时,如何防止金融危机迁移成经济危机,重塑与恢复投资者对市场的信心无疑是问题的根本所在。从实然角度看,要解决这一问题也不难,其要点无非有二,即对徘徊于破产边缘的金融机构进行“输血”与“止血”。实际上,眼下,布什政府推出的救市法案之目的也即在于此,就是希望通过巨额输血的方式达到瞬间止血的效果,通过剥离金融机构在地产和商业领域的不良资产,使金融机构获得充实的资本金,并由此提高其信誉度和实力,向市场重新提供借贷,进而促使市场恢复运转,避免美国经济陷入衰退。可以说,《紧急经济稳定法案》也是紧紧地围绕这一迫在眉睫的历史使命铺开的。虽说在信心涣散的情况下,信心增强是一个非常微妙的问题,或者说仓促出台的法案并不必然会使美国的金融业从黑暗走向黎明,但是其对危机拯救周全性的考量无疑也使人看到了丝丝希望,而这就是一种信心的传递。对法案的主要内容,笔者作如下介绍。

其一是明确了关键性措施。这包括授权7000亿美元的计划,根据本法美国财政部可以立即使用2500亿美元。经总统认可,财政部可以获得额外的1000亿美元。最后的3500亿美元必须在总统和国会的授权下,财政部才可使用;提高公共负债的法定限额,最高额度为11. 315万亿美元;保护外汇市场,稳定基金市场,避免任何损失,对临时货币市场共同基金提供担保;将联邦存款保险公司存款保险限额从每账户100000美元增加到250000美元;鼓励银行修改抵押贷款条款、鼓励房主和其他消费者采取其它可行方式;允许财政部使用贷款担保和信用加强,以避免赎回。

其二是确立专门性的机构及灵活的授权机制。由于救助计划在资产分类、定价和交易工具等方面都需要精巧的组织实施,许多技术细节不到实施阶段不能给出合理的解决方案,国会也不可能全面深入地参与。因此,必须要由在华尔街具有丰富经验的政府官员来组织实施。毫无疑问,在操作上,财政部部长应当被赋予充分的授权和较大的灵活度。即使国会强调对实施方案的监督,也只能是根据通过原则性的监督方案来实施,确保实施中没有滥用职权等现象,而不应对方案的实施细节进行干预。在这方面,该法案作了诸多努力,如《法案》第101条规定:“对于陷入困境的金融机构资产,授权财政部设立一个困境资产救济计划,帮助陷入困境的金融机构。设立一个专门的办公机构,稳定财政政策,帮助联邦储备系统、联邦存款保险公司、货币监理,储蓄监督和财政部、以及住房和城市发展部门。”第103条规定:“财政部长应当采取措施,保障纳税人的利益,尽量减少国家债务,稳定金融市场,维持住房需求,必须对市场救助行为进行监督。”第107条规定:“允许财政部在非常情势下作出违反公众利益的决定,但必须在7天内向国会报告。联邦存款保险公司可对住宅按揭贷款和住房抵押贷款进行资产管理,以提高安全性。”

其三是合理地界定了救助范围。尽管具有大量不良房屋抵押相关资产的金融机构是一些大型的投资银行和商业银行,但显然,只救助上述机构可能在政治上会遭遇障碍,因为大型投资银行目前备受诟病,且该轮金融危机波及面广泛,牵涉中小银行机构、及养老基金等。迫于压力,美国财政部在初步方案提出的救助范围基础上必然会做一些妥协和让步。然而,若救助范围过于宽泛,如包括非金融企业,则救助计划的有效性将大大受挫。因此,《法案》规定,符合条件的资产包括在2008年3月14日或这个日期之前发放或发行的住宅或商业抵押贷款及其相关金融工具,其它金融工具可在通报国会并与美国联邦储备委员会协商的前提下可被包括进来。

其四是规定了严格的报告义务,如第106条规定:“根据本法,此后60天内第一次行使权力后,财政部必须每月向国会报告其活动情况,包括详细的财务报表。对于每一个500亿美元的资产购买计划,财政部必须向国会详细报告一切交易情况,如定价机制、资金使用、及财务报表等交易信息。至2009年4月30日前,财政部必须向国会提交一份报告,说明目前的市场状况、金融监管制度的运行,并向国会提供相关建议。”

其五是确立了相应的监督机制。如规定,要求总审计长对救援计划进行持续性监督,并每60天向国会报告一次;保证金管理部门的报告根据总审计长的报告进行研究,并向国会报告,对目前因财政危机而动用的保证金进行管理;为确保财政部的行动不武断、反复无常,或者不符合法律规定等,司法审查及有关政府提供标准的司法审查程序事项,包括指令性政策和其它救济政策。《法案》第105条规定:“在2009年1月20日之前,国会应组建一个由众议院和参议院指定的5位院外专家形成的监督专家组,审议金融市场状况、行政监管体系和TARP授权的运用情况。”其六是合理的资产分类和定价技术。这是救助方案的技术难点。如果按照账面价值购买不良资产,势必被看作是对金融机构的利益输送;反之,如果按照恐慌下的市场价值收购不良资产,则会导致金融机构破产,从而使市场信心丧失殆尽。因此,需要找到一个均衡点。这个均衡点就是在市场信心恢复后,机构能正常运转时的资产价格。鉴于金融机构面临的困难不同,有的是流动性问题,有的则是资不抵债问题,而且,不良资产的评级也各有不同,因此,在定价前,首先需要进行合理的资产分类和价值计算。收购定价上,不同的资产类别可能采取包括人为确定价格和围绕到期价格反向拍卖等在内的不同定价方式。其七是适当的交易工具。在购买资产的同时,该计划还必须考虑股东利益保护。显然,采取高比例的强制性认购权证和优先股形式,必然导致现有股东权益的稀释,其结果是老股东在救助方案宣布后抛售股票,会进一步打压仍处于观望的股价。而较低比例的权证和优先股,又可能因其“利益输送”的可能性而遭到国会反对。因此,出让权证和优先股的比例在很大程度上决定了金融机构接受救助的意愿以及股票市场对救助方案的反应。现有方案赋予了财政部自由决定权,可以根据具体情况决定认股权证方案。

尽管危机的紧迫性并没有给美国政府过多的时间来全面考虑救市方案问题,但是法案庞大而复杂的条文本身已说明其设计还是相当成功的,且再一次以现实的方式反映出了美利坚民族特有的实用主义哲学与分权制衡的色彩。客观来说,作为法案核心思想的“问题资产救助计划”本身就是一项金融制度的创新,因为它通过运用“远期模拟市场交易”方式将政府救助成本进行了远期性的迁移。这不仅有利于在根源上根除或缓和当前市场信心不足问题,也最大程度地降低了远期政府救助的成本,而且有利于持不同政见的派别之间及美国民众与政府之间达成利益的妥协与平衡。

救市需要政府投入巨额资金,这必将大幅增加财政支出,超出正常预算,会直接或间接地加重纳税人负担(数据显示,救市计划的7000亿美元平摊下来,每个美国公民要承担2300美元)。更为严重的是,目前这种收益归金融机构,风险由政府(实际上是全体国民)买单的做法,无疑将大大损害市场经济的精髓。基于这种事实,上百位阵容强大的美国经济学家联名给国会写信,抨击政府救市计划的冲动性就不足为奇了。然而,“远期模拟市场交易”模式却无形中达到消解与缓和千头万绪般矛盾的效果。由于短期内市场流动性枯竭及过度恐慌,资产抵押证券及其它金融资产的市场价格可能已跌出了正常范围。然而,若将来金融市场恢复正常运转,则这些金融资产将显著升值。因此,在策略上,政府可在当期购入,但资金却不进入当期的预算赤字。待远期售出时,再将买卖价格差价计入救助成本。为了确保这一目标如愿以偿,法案要求国会批准提高国债余额上限。可以说,整个机制设计成功的关键点在于符合各方利益,有效地改善金融机构资产负债表,将市场拉回正常轨道运作,从而实现作为纳税人代表的政府和市场的双赢。从资产方看,金融机构可通过向美联储贴现消化一部分优质的资产抵押商业票据,以获取当下急需的流动性资金。为保证这一计划的可行性,政府出资购买更多与不良房屋抵押相关的资产,从而有效地清理金融机构资产负债表的坏账;增加资产负债表上透明度与投资者信心,从而可以净化后的资产负债表进行正常的商业活动。在“金融机构经营能力正常化、市场信心恢复和经济逐步好转、居民偿债能力增强、及房屋抵押相关资产价值也逐步恢复正常水平”后,政府再行将获取的资产进行出售,从而扭转不利局面。若这一设想实现,则目前的难题也自然而然迎刃而解了。

任何一部法律文件(无论其是着眼于当下,还是未来)的诞生都意味着社会秩序一定程度破坏性的重构,因而立法者如何运用其智慧确保秩序的平稳过渡就成了一个检验其智识水平的问题。可以说,在整个法案中,立法者都脚踏实地地贯彻了这种精神,即:“法律保障社会的凝聚力和有秩序的改变,其方法是对相互冲突的利益加以平衡。这些利益包括个人利益———个体公民的私人利益;社会利益———产生于社会生活的共同条件;公共利益———尤指国家的利益。”〔1〕82救市的效率与效果固然是一个事关良好制度的问题,但是说穿了,它是一个涉及金钱的问题。在美国政府自身捉襟见肘及国内纳税人已有压力下,天文数字般的救市资金从何而来,这既是一个让政府头痛的问题,同时对于纳税人来说,也是一个让其牵肠挂肚的问题。可以说,法案从利益平衡出发在该问题上做足了文章,消除或缓解了广大美国民众的疑虑。如《法案》第109条要求财政部协调与其它联邦实体的合作,为纳税人着想,减轻赎回困境资产带来的损失;第110条要求联邦实体与购房者一起,以鼓励贷款为目的,为纳税人减轻负担,减少对呆账烂账的赎回;第113条规定,为了纳税人利益,采取最小的成本和效益最大化。为了弥补亏损和实际行政费用,以及让纳税人在公平的基础上分享利益,要求财政部以及参与投资的金融机构必须以采取最小的成本和效益最大化为目标。尽管从实证出发,这些体现纳税人权益保护的条文可能更多是道义上的,或说得直白些,其真实目的只是对纳税人进行一种心理上的安抚,但无论如何评价,即使在美国这百年难遇的危机之际,它也反衬出了一种美国特有的精神,即三权分立、相互制衡是美国整个政治体制的核心所在。在此时此景下,这种妥协更显得弥足珍贵,而这对于市场来说,本身就是一种对信心与信用的滋养。设想与实际结果之间总是相隔一段距离。尽管法案采取了以远期利益置换目前亏损的策略,但是这一目标能否实现还有待美国金融市场的运营能否回归到超正常的水平。若达不到这一点,那么这种预设也只能是“竹篮打水一场空”。也正因为如此,有人描述说,美国政府的援助是一种以“金钱换垃圾”的游戏。因此,法案所引发的负面效应也需要我们进行客观的认识。

(二)消极的方面:一个多元的视角

尽管金融沧海横流中展现了美国政府临危不惧而意图力挽狂澜的本色,但是制度的双面性注定了对制度中新价值的树立必定是以弱化或牺牲原有价值有代价的。虽然该项方案的通过确确实实地标志着拯救美国经济迈出了重要的第一步,但在市场信心不足的情形下,金融市场的诡秘性已决定了该方案也许并非什么“灵丹妙药”,美国金融市场和整体经济等今后仍将面临许多问题。对此,笔者作如下探讨。

1.对美国人市场经济理念的冲击

市场经济制度的核心之一就是确立优胜劣汰机制,即各类市场主体在经济活动中取得收益的同时,也要承担相应的风险。具言之,即政府决策错误,给社会带来危害或损失,那么执政党在选举中就会丧失执政地位;若企业决策错误,损失超过它所能承受的范围,就要破产或关门;个人决策失误,则自身必须承担亏损。这种内定的规律使得市场经济中的三类行为主体不得不最大努力地去优化自己的判断与行为,以最少的失误博取最大的利益。因此,风险机制下社会三类基本行为主体的这种不断自我优化行为的冲动,就成为了整个社会前进的动力。在另一方面,市场经济中政府角色的定位也是问题的核心。如公共选择理论就认为:“如果说市场不是一种完美无瑕的财富分配机制,那么国家干预也并非解决一切问题的良方。相反,过多国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序,带来一系列灾难性的后果,严重危害民主制度的存在。……因而,凡有可能,决策应交予个人自己。”〔2〕31美国此次危机的发生,正是源于一些金融机构为追求超额利润,置自身风险于不顾,不断加大对次级抵押贷款债券的投资,最终导致巨额亏损,依照市场经济法则,既然市场主体是在权衡风险收益的基础采取上述高风险的投资行为,那么理所当然地应对其经营失败的后果承担责任。然而,崇尚自由经济的美国给我们展现的却是另一番景象。

为缓解由于次贷危机而引起的一系列金融市场的动荡和恐慌,美国政府近期不断加大筹码,从财政部7000亿美元救市方案,后是美联储9000亿美元输血银行体系的决定,再到现在向金融系统近乎无限的流动性注入。这就难免让人疑惑,这还是长久以来不断向我们“和平性”地灌输自由市场理念的全世界最发达的市场经济国家的美国吗?若将镜头拉回到1997年亚洲金融危机时美国截然反差性的态度,我们的质疑就不由得会进一步加深。当时,格林斯潘曾对香港政府的救市行动以违反市场经济原则的名义进行大肆谴责,以国际货币基金组织为代表的西方世界给深陷危机当中的亚洲国家开出的药方清一色地是实行金融自由化、取消外贸补贴、开放市场、取消进口管制、大幅度降低进口关税、提高利率、减少财政赤字等。而如今美国自身金融系统出现类似问题时,却不惜一切代价地挽救处于破产边缘的大型金融机构,甚至是无限制地向市场注入流动性。也正因为如此,英国《泰晤士报》经济专栏作家安纳图·凯尔斯盖(AnatoleKaletsky)尖刻地说:“曾经是世界上最资本主义化国家的最资本主义化的政府,已经决定铲除这个国家最大、最重要的私人金融企业的老板,以政府任命的官僚取而代之。”〔3〕前德意志银行高管罗杰·依伦伯格(RogerEhrenberg)更是用“我们已经跨越了从资本主义到社会主义的红线”来评论美国政府对这次华尔街危机“不近常理”的反应。他说:“美国政府对这次金融危机的历史性的反应将我们置于一个几代人也没法看清的一个位置。在不到一个星期的时间里,我们已经正式地跨越了从资本主义到社会主义的红线,有关资本主义太多你需要一点社会主义以及社会主义太多你需要一点资本主义这一问题的争论,在我看来只具有象征意义。”〔4〕8美国政府大手笔的举措证明,在金融系统出现危机足以摧毁整个经济体系时,任何市场经济法则都显得苍白而无力。尽管实用主义战胜了自由主义不失为一种迫不得已的明智之举,但事实胜于雄辩的是,其对美国政府所宣扬的市场经济理念产生了巨大的挑战与冲击。

2.对美国金融法律制度的先进性产生质疑

美利坚民族是一个将实用主义哲学于现实生活中发挥到极致的民族,对此学者詹姆斯在其《实用主义》一书进行了描述:“实用主义的方法,并不是什么特别的结果,只不过是一种确立方向的态度,这个态度不是去看最先的事物、原则、范畴和假定是必须的东西,而是去看最后的事物、收获、效果和事实。”〔5〕26也正是源于这种实用致上思维的影响,美国的法学研究都比较注重法律的效果,而相对淡化法律的形式与结构,如霍姆斯的信条就是:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”〔6〕5庞德则更直接些,他强调法律的社会作用与效果,如他认为,问题似乎首先不在于什么是法律,而在于法律实际是什么及它是如何实施的。可以说,在金融自由化及其理论泛化的国际背景下,这样一种有用即真理的看法也直接或间接地影响或左右着美国金融监管法律制度的从保守向开放的过渡,而且也促使着美国政府在制度完善的过程中一直致力于在金融业安全与效益之间寻求可能的平衡点。如尽管作为判例法系的标志性国家,但美国金融管制的立法基本上是成文性的,联邦政府和州政府形成二元性的监管体系,金融监管的权威性与独立性突出,且由立法设立的管制委员会构成了联邦监管系统。可能除了为维护州政府和权力以及历史性和政治性的原因外,无法合理说明美国双线多元监管体制为什么要设立如此众多的管理机构,如货币监理署、联邦存款保险公司、联邦储备委员会、联邦住宅贷款银行局、全国信贷联社管理署、证券交易委员会及各类州政府管理机构等。〔7〕136然而,有一点是可以明确的,这些机构的设立与存在是为了确保金融安全。

应该说我们不应对美国决策者于金融安全的关注度产生什么怀疑,因为在其金融自由化的进程中,安全素来都是一个主旋律,如次贷危机稍作歇息后的2008年3月29日美国财政部就公布了《金融监管体系现代化蓝图》(Blueprint for aModernized FinancialRegulatory Structure),以建立新的适应金融业发展的现代金融体系。蓝图在梳理现行金融监管体系的基础上,提出成立三个层次的监管机构,统一监管目标、监管框架和监管标准,以提高金融监管的有效性。〔8〕4尽管在初衷上,制度设计师们为金融风险的防范定制了天罗地网式的法律体系,但是这次以次级债为“震源”的危机向人们展示了规则适用中行为人玩弄既定规则于股掌之间的丑闻。如在初期穆迪或标准普尔对次级贷款机构资产证券化的次级债券产品评级是BBB以下,且对于只能涉足AAA级的退休基金、保险基金、政府基金等美国大型投资机构而言,次级债券根本就不在其投资范围内,但是经过投资银行的“提炼”与包装后,它们动摇了,出于多方面考虑,最终的定级为AAA。〔9〕18在另一方面,当次级按揭危机发生时,为了推卸责任,评级机构迅速降低评级,如从2005年第4季度至2006年第4季度,标准普尔将约1210亿美元的次级贷款按揭评级予以调低,则其中80%被调至BBB级或更低,同期穆迪将520亿美元的次贷评级降为BBB或更低级别。〔10〕29美国学者伯尔曼有句名言,则法律不被信仰,则“形同虚设”。应该说,在以法治文明典范自傲的美国,美国人在法律确信方面自应有一种得天独厚的优势。然而,残酷的危机却昭示出的是监管失灵的事实,或者说这场“罪恶”之源就在于有法不依与有法难依,如危机破坏之时,着急如“热锅上蚂蚁”的倒不是那些金融监管机构,而是美国财政部等机构。用保尔森的话说就是:“我们对造成今天这种状况的所有错误感到羞耻。铸成这些错误的有很多人、不同的政党、监管系统和市场规则的失效。”〔11〕与此类似的言论是,美国证券交易委员会(SEC)前主席阿瑟·莱维特10月16日于参议院银行、住房和城市事务委员会作证时曾坦言,尽管证券市场发展迅速、规模不断扩大,但SEC却并没能跟上市场的发展,如在市场需要透明之时,其监管并不透明;在市场需要监管时,却对高风险行为不闻不问。当天,他还为自己1998年在任时放过了规范信贷违约掉期(贷款保单)的机会感到懊悔不已,因为近来有不少人士认为,正是价值数十万亿美元的信贷违约掉期点燃了这场金融危机。雷曼兄弟公司破产、美国国际集团接受政府救助背后都闪现着这一金融衍生品的影子。

虽说法案的推出为美国的快速救市搭建了一个法律的平台,传递了一种信心,但是若悲观一点考察之,对危机宣战本身也意味着一种对危机无奈下的正式承认,若追根究底,它更暴露出了美国法律制度构建中最深层次的问题,即文本中的法律并没有演变为行动中的法律秩序。作为世界各国法律文明的标杆,美国法律的失灵体现出的不单是一个梦想或神话破灭的问题,也许对我们来说,更为重要的是,它可能引发世界许多国家在放大镜下对美国的法律思想及制度展开一场激烈的批判与反思,并以此为基础来思考本国法律制度何处去。无论结果如何,其都必然会使人们对美国的法律与思想、及与此相联系的价值观念与意识形态等问题变得不那么信任。

3.滋生道德风险

市场经济奉行的是丛林法则,从道理上说,经营失败而退市是一种使然。从这一点上看,要求政府为陷入困境的金融企业买单对于纳税人及其他交易主体来说就是一个显失公平的问题,客观考察之,这种行为也是一种对纳税人的变相掠夺。也正因为这样,美国一些对救市持异议态度的民众打出了“该紧急救助的是老百姓,而不是银行”的标语。然而,这还并不是问题的全部。一个更严重的后果是,政府买单易于滋生可怕的逆向选择性道德风险,其结果就是以后谁都不怕犯错,且如若犯错,那么倒不如知错犯错地将错误尽可能扩大,大到政府不得不出面收拾为止。笔者认为,此次华尔街金融机构“绑架”美国政府的事实就是一个与道德风险密切相联的问题。在常理上,任何制度设计的目的都是促进社会更加美好与和谐,但是制度自身的不足又给人留下了难以避免的套利空间。如从积极的方面看,美国《紧急经济稳定法案》的出台犹如一剂强心针,有利于短期内市场秩序与信心的恢复,但是若将目光投射得更远,与其说是在创新一种秩序,倒不如说是对不合理、不公平的旧秩序之姑息与纵容,因为处于危机中的金融机构会从别无选择的政府救市行动中捕捉到一丝“太大而不能倒”的奥秘。尽管在理论上我们可以说“援助一家现存的坏银行就是阻止建立一定未来的好银行”是真知灼见,但是“金融是经济的核心”决定了银行等金融机构(特别是大型金融机构)的破产必定不会与其它商事企业一样适用同样的法则,因为一家大金融机构破产可能引发的连锁性反应所带来的损失及对民众的心理压力是任何一个政府都难以承受的。是故,务实的做法就是,在一个银行倒下去拖累一大片的疯狂时代,阻止连锁性倒闭的最好办法就是阻止第一家银行倒下去。〔12〕15虽然此举可以达到消除或缓解市场恐慌的效果,但是无形中也给未来的金融机构或者说整个金融业创造了可乘之机,即自己的利益是与社会与政府的利益相互捆绑的,在危机扩大化之时,政府对于救与不救并不存在什么选择的问题。这种风险由政府承担、利益归于自己的盘算就必将刺激这些金融机构有恃无恐地从事一些高风险性的投资行为。可以断言的是,作为美国大萧条后的此次危机在被救助的同时所衍生的道德风险又为下一轮更凶猛的危机埋下了可怕的种子。

三、对我国的启示

美国法律制度的建设对于我国来说具有亦步亦趋的效果,这一点在我国金融法律制度的革新中表现得更为明显。尽管远在大洋彼岸的危机对于我国金融安全来说并没有毁灭性的影响,但是美国的实践无疑值得我们警醒与反思。对此,笔者作以下思考。

其一是关于民主与法治的认识。民主是现代宪政的核心,虽然“人民当家作主”彰显了人之为人之权利及社会的文明与进步,但是其现实上所体现出的“多数人对少数人的暴力”、所潜藏的“越民主,社会个体之间离心力就越大,人与人之间难以达到共识”的内含以及民主的政治工具性等表明民主作为一种社会治理的意识与价值选择亦存在其难以跨越的弊端。对此,丘吉尔的名言是:民主是个不好的东西,但是还没有发现比它更好的制度,所以我们不得不用它。客观来说,法案在一定程序上暴露了现代民主政治之恶。危机威逼之下,救肯定不是问题,但这并不是问题的关键,最重要的是以此为筹码俘获更多政治上的利益。实际上,在大选年特殊的政治气候下,救市远非单纯的经济政策,它充分反映了美国两党对各自利益的不同思考以及它们之间的较量。围绕救市计划,布什总统领导的共和党政府与民主党控制的国会之间,以及两名总统候选人奥巴马和麦凯恩之间,正在“两条战线”上进行着政治博弈。可以说,这也是法案二经周折的原因。

法治是民主下的一个概念,尽管从这一术语中,我们可以推演出分权、人权等非常具有人性关怀之类的命题,但是以民主为基础的法治也必定附着有民主缺陷的痕迹。姑且不论法治下对社会关系一般调整所表现出的刻板式整齐划一,尽管法治也具有经济分析中的效益追求倾向,但现实告诉我们有时民主化的法治更意味着效率的低下与资源的浪费。虽然在和平时期,这一矛盾并不明显,但是在突发事件时,这一问题就会原形毕露。如在华尔街迫切需要政府救助之时,对于美国社会稳定及经济持续发展而言,时间就是效率,就是生命,就是金钱。然而,在民主法治下,问题的及时解决倒显得并不那么重要,关键是,解决问题的方案必须按部就班地依既定立法程序以民主法律的名义作出。繁琐的程序就可能导致与救市最佳时机的失之交臂。美国的实践已使得这一问题昭然若揭: 2008年9月29日当美国国会众议院否决7000亿美元紧急经济稳定法案时,美国股市暴跌,道琼斯指数一度下跌700余点。很久以前,布坎南曾精辟地指出:“我们的时代所面临的不是经济方面的挑战,而是制度和政治方面的挑战,我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式,它们将能控制官僚主义特权主义阶层的蔓延滋长。”〔13〕156基于这种分析,笔者认为,美国救市法案给我们的第一点启示就是,虽然当下我们已经接受了民主政治及依法治国的理念,但是这并不能成为我们对之进行不加甄别而一揽子继受的理由,事实是,民主的法治下,为了应付恶性突发事件,维护整体性的利益,作为提供安全等公共产品的政府必须具有一些“特事特办”的权力。如果说这是一种与法治相悖之恶的话,那么笔者认为对于国家的长治久安来说,它更是一种不可缺少的带有强烈善意之恶。问题的关键在于人类如何动用其智慧来把握法治与应有特权之间的度及确立明确性的标准。在另一方面,我们也必须承认,尽管冗长的立法程序可能使美国政府错失救市良机,但是这种“百闻不如一见”的正义生产过程也反映出了其政治体制中分权制衡的民主法治精神。试想,当一个民族及其政府在面临经济可能全面崩溃之时,仍然能毫不妥协地坚守其国家治理的原则与底线,这又是何等可贵,而这也恰好是我们所欠缺的东西。

其二对经济运行模式的思考。尽管有人认为,以法案为基础的救市行动代表着美国迈向社会主义最大的步伐,标志着其曾经引以为自豪的自由市场经济的终结,但不可否认,迈出这一步是正确的。而且,这还不是问题的全部,最为紧要的是,它将西洋人所推崇的市场经济不足直观地暴露于人们眼前。在古典经济学和新古典经济学那里,自由竞争的市场经济是十分完美的,市场机制能自动调节供求,实现资源配置的帕累尔效率,政府的职能仅限于守夜人的角色。〔14〕252然而,垄断、外部效应、信息偏差等市场缺陷存在是看不见的手自身所无法超越的,它突出表现为经济个体利益和社会整体利益的矛盾,这不仅增加了交易成本,劣化资源配置,而且有碍于社会经济的良性运行,损害社会整体利益。〔15〕66市场的非万能性为政府干预提供了理论前提。

现时下,我们正致力于构建具有中国特色社会主义的市场经济,学界亦喊出了“市场经济就是法治的经济与权利的经济”等口号,而且在现实中,我们亦是以市场法则来检讨我们的各种行为,如立法、执法、交易等。然而,对市场经济的选择与实施并不能成为我们断然否定或推翻计划经济的令人心服口服的理由。美国救市所表现出的“社会主义化”告诉我们,市场并非万能的,理想的经济运行模式并非一个非此即彼的单项选择题,而是一个以市场经济模式为主、以计划经济模式为辅,并以计划经济来克服市场经济内在缺陷的相互融合之多项选择题。因此,明确政府干预市场权力的边界就成了问题之重心。一般来说,在政府与市场的关联中,市场机制的运行边界构成了政府干预的最大范围,即政府干预以不损害市场机制运行基础为边际。在这一过程中,既不能高估政府直接调控的效果,也不能低估间接调控的能力。

其三是对于金融监管法律制度的认识。法案的诞生不仅使我们发现了美国法律的破绽(或者更广泛地说是窥见了法治中的一些无奈),而且也使我们深深地洞察出了金融法与其它法律之间不同的价值追求。拉德布鲁赫曾言:“法律不仅想成为用以评价的规范,而且欲作为产生效果的力量。”〔16〕27这表明,对于秩序的构建来说,也许重要的不是无生命的法律规则,而是在行动中能恰到好处地释放出有意义的法律规则。监管规则的失效是美国金融机构风险滚雪球般由小到大一发难以收拾的实质原因,而这是我们考察本国金融监管有效性的出发点所在。

在另一方面,公正地评价,金融自由化理论并没有错,错的是人以及人不顾及事实与金融法的本质而炮制出的规则。笔者认为,在金融法构建中,有些前置性的理念问题是规则创制者所必须铭记于心的,即经济活动在量上的变化往往并不是管制研究的核心问题,无论这种量是宏观经济总量方面的,还是微观价格表现方面的。管制活动并不一定以影响交易价格为目标,甚至大量的管制措施并不关心价格标准。这一切说明金融法是紧密地围绕金融安全之一目标而铺展开来的,而并不是以效益为己任,因而在金融业务创新与法律创新的较量中,法律必须时刻恪守保守与中庸的品格。由此可得出的结论是,金融自由化并不意味着金融管制的终结,相反,具有讽刺意味的是,放松管制却有可能终结金融稳定。〔17〕5其四是对我国外汇储备资产的影响。“不要将所有的鸡蛋放在一个篮子中”是防范与化解金融风险的一个常识性问题。然而,我国却一次又一次地犯这种常识性的错误,以至于在美国的危机救助之中,我国政府可能心不甘情不愿地与美国“共舞”。2008年纽约时间9月24日,温家宝总理在第63届联合国大会上发言时表示,美国次贷危机引发了国际金融市场剧烈动荡,全球经济前景不容乐观。他说,中国作为一个负责任的发展中大国,时刻准备好与其他国际社会成员一起应对挑战。当天温总理还表示,中国持有全球最多的外汇储备,是美国政府债券的第二大持有者,已经准备好在全球救市举措中共同努力,以度过全球金融市场危机。难道这是肺腑之言吗?对此,笔者深不以为然,分析如下。

一直以来,美国是我国家安全、领土完整与主权维护的潜在威胁,在其遭受金融风暴袭击而国力受损之时,在不落井下石的情况下,为什么我们反倒要言不由衷地扮演一个慈善家的角色呢?这也是我们有苦难言的地方,因为外汇储备中我国过多地持有美国的债权,让人家抓住了小辫子。实际上,“作为美国的第二大债权国”包含两个方面的内容:一是中国持有18000亿美元之多的外汇储备;二是这18000亿美元中的70% (数据可能不完全准确)又购买了美国国债。这两层含义对于我们来说也几乎是一种灾难性的,因为它给美国政府的危机转嫁提供了天然的借口与渠道。《法案》就给我们提供了一种很直观的解释,美国政府一方面意图花钱消灾,另一方面又打算减税力求平息民怨。不从美国纳税人的口袋里掏钱,那么钱从何而来呢?答案很简单,全世界人民。初始,隔岸观火的我们可能还曾为美国纳税人鸣不平,因为救市之钱最终是羊毛出在羊身上的。然而,当美国救市方案以法律的名义水落石出,美国国会同意调整国债发行额度之举表明7000亿美元并不仅仅是美国纳税人买单,而更多的是由新兴经济体、中东国家、中国、日本等世界范围内的纳税人与其“同舟共济”。在此,美国危机救助所潜藏的“一石多鸟”的战略意图昭然若揭:作为美元发行国,开足马力生产纸币不仅使得美国可在世界范围内购进各种商品,而且也可人为地进行危机输出;以危机救助为藉口获得对那些濒临倒闭的公司和银行的控制权,从而更有利于其政治、经济、金融的稳定;通过美元贬值来减少对其它国家的实际债务负担……结果也证明了这一点,如我国人民币近几年累计升值已达18%之多就意味着美元贬值了近18%,意味着我国已有的数千亿美元的外汇储备不翼而飞,美国这次的救助更意味着我们的美元债权将会进一步人间蒸发。可以说,我国外汇资产储备中对美元资产的过度持有使我们在这样的关头并没有多少可以“长袖善舞”的余地,虽然温总理的那番话是在彰显中国作为大国的国际责任不假,但这也是不得以而为之言。

古语曰:“吃一堑,长一智。”那么,在痛定思痛的情形下,“未来的道路该如何走”可能更是需要我们琢磨的问题。笔者对此的看法如下:一是要彻底改变“出口创汇发展”的理念。虽然通过贸易顺差的方式可以达到一个国家财富积累的效果,但一个不争的事实是,从平衡的角度来看,这也是一种依赖一条腿走路的不健康性的经济发展模式,因为在买方市场下,它导致一个国家的经济在事实上受制于人,比如经济问题的可能政治化、人为的通货贬值、国家主权资产与它国货币政策的浮动性、金融风险的恶意转嫁等。可以说,这也是美国危机救助对我国进行变相捆绑的实质原因。因此,如何在增强国民购买力的基础上扩大内需,从而踏上一条靠“出口与内需两条腿平衡走路”的模式是当下我国为政者所必须慎思明辩与笃行的问题;二是积极增大在国际货币秩序重构中的话语权。美国此次的危机输出之所以得逞可直接归因于美元在国际货币制度中的中心地位。因此,我国必须以不断增强的经济实力为后盾来获取国际货币秩序重构中的足额话语权,从而相对地削弱美元的国际地位。要达到这一目标最可行而又便捷的方法就是考虑人民币的适度国际化。虽然该问题较人民币自由兑换更为复杂,但是它所带来的收益也是无论如何进行估量都不为过的,如它可“以毒攻毒”的方式向它国转嫁金融风险、“在一定程度上利用其它国家的资源、促进对外贸易与投资”〔18〕265等;三是根据风险组合的原则合理地调整我国外汇储备结构。可以说,这次危机中,我国之所以被动适应也是源于外汇资产构成的过于单一与集中。是故,放眼未来,我国绝不可以将“所有的鸡蛋咂在一个篮子中”,而必须“分篮”存放。

其五是危机救助的启示。“顺藤摸瓜”是解决棘手问题的正确路径。有效且高效率地拯救危机之法在于事先充分了解危机发生的原因、症状、阶段及其症结所在。笔者认为,此次法案对救市所开出的方剂是抓住了问题的实质。这次金融危机的发展可分成四步曲:住房市场泡沫破裂使拖欠贷款和丧失赎回权的案例激增,继而使抵押支持债券的价格暴跌→金融交易亏损使众多金融机构所持资本相对于它们的债务而言过度失衡。泡沫时期所欠巨额债务致使资本短缺变得尤其严重→资本短缺致使金融机构不能或不愿提供经济运行所必需的信贷→金融机构一直试图以出售包括抵押支持的债券在内的资产方式减少债务,然而此举导致资产贬值,令财务状况变得更加恶化→金融危机发生。应该从哪个环节入手来解套呢?是第二个还是第四个呢?勿庸置疑,资本是关键。正是出于该种思考,保尔森的救市计划是呼吁联邦政府买入主要是抵押债券支持的7000亿美元问题资产。这说明,在危机不可幸免之际,美国救助中所体现的先发现问题,再归结问题根本的做法也给我们提供了一点经验借鉴。

四、一个较长的余论

“物极必反”是先人们给我们留下的一个非常经世致用的语词,因为它所蕴含的平衡性恰恰反应出了事物发展中所必须遵循的规律。如对于法治来说,尽管其本意是以分权制衡为基础着眼于民权、民生、民意等内容,但是若将其推之极端,则可能结出就是另一种恶果。对于法治,昂格尔(RobertoM. Unger)作了如下表述:“法治是对社会秩序衰落的一种反应。它把人变为机械规则的附属,用冷冰冰的权利义务关系取代了人与人之间的感情与和谐,它忽略社会的丰富多彩和个体的不同,把所有的一切都整齐划一,而且更为危险的是,它可以成为统治集团以社会的名义追求某种政策目标的工具。”〔19〕125-131这一拙见同样也可现学现用于我们对于民主、及市场经济与计划经济的理解之上。从社会的有序发展来看,若人类选择了以民主法治的方式来构建一种正义性的秩序,那么它就必须在运动与静止、进步与保守、不变及瞬息万变之中寻觅真实的平衡。

德国哲学家维特根斯坦有句名言:“洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是艰难的,因为如果只是把握这一棘手问题的表层,它就会维持原状,仍然得不到解决。因此,必须把它连根拔起,使它彻底地暴露出来,这就要求我们开始以一种新的方式来思考。难以确立的正是这种新的思维方式。一旦新的思维方式得以确立,旧的问题就会消失,因为这些问题是与我们的表达方式相伴随的,一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点,旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃。”〔20〕1-2实际上,此段陈述给我们提示出了一种哲理,即解决问题不能只做表面文章,而必须像除草一样将其连根拔起。虽然金融机构“大而不能倒”是一种事实,但是这种事实给政府决策所形成的“投鼠忌器”的心理压力已在客观上降低了人们对民主与法治的信仰与评价,因为它“法外开恩”的做法使我们深深地发现了一个秘密,即法律就像一张网,大的可破网而过,小的可穿网而过,只有不大不小的才可一网其中。而且,更为后怕的是,对处于困境的金融业进行救助本身就是在掩盖旧问题的同时制造新的问题,新旧问题的交织就必然使得本来比较简单的问题进化得更加扑朔迷离。从这一角度观察,对于巨人型的金融机构进行救助并非都是善的,而是附着一种与人类平等的价值追求背道而驰的强烈之恶。因此,若一个政府的立意真的在于践行民主与法治之理念,在于政府精神于公民之间得到足够的尊重,那么危机预防就是根本,且危机救助之时,如何以最小的恶去实现最大的善也是为政者所不得不掂量的问题。

人类主观性思维的局限性及抹之难去的劣根性注定了社会历史性的发展肯定需要我们为制度的完善支付必要的成本。从这个角度看,如果说美国救市法案所代表的事实对于美国人来说是一种伤痛的话,那么对于其以后制度的创新及对于我国法律制度的健全来说,它也是一种祸福相依的福音,因为它告诉我们既然法治是依规则之治,那么规则只有在法治中才具有其生命力与特定的意义;它还告诉我们,其实金融自由化并不可怕,可怕的是金融监管立法没有从遵循事物的本质(即金融安全)出发来对管制性的规则进行精雕细刻。

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